DR. DANİLA BOCHKAREV (*) - DR. VOLKAN ÖZDEMİR (**)
“İşte Petersburg’la İstanbul yine savaşa giriyor” diyordu Rus şarkıcı Maks Pokrovskiy, Rusya’yla Türkiye’nin giriştiği bir dizi savaşa atfen. Tarihsel olarak bakıldığında, Balkanlardan Hazar’a, Kafkaslardan Ortadoğu’ya, Türkiye’yle Rusya’nın jeopolitik hedefleri çoğunlukla birbirinden farklı oldu. Bugünse durum çok farklı. Ankara ve Moskova artık savaşa tutuşmuyor, aksine birçok alanda stratejik işbirliği geliştiriyor.
İki ülke arasındaki en önemli bağ ise ticari ilişkilerin odağında bulunan enerji. Türkiye, Gazprom’un en büyük ikinci müşterisi ve doğalgazının yaklaşık yüzde 55’ini Rusya’dan alıyor. 2016 yılında Gazprom Türkiye’ye neredeyse 25 milyar metreküp doğalgaz temin etti. 2017 yılında Ocak-Kasım ayları arasında Rusya’nın doğalgaz tedariki geçen yılın aynı dönemine göre yüzde 20 artış gösterdi. Enerji ilişkisinin diğer bir önemli bileşeniyse petrol. Argus’un haberine göre Rusya’nın Karadeniz limanlarından Türkiye’ye petrol ürünleri tedariki 2016’nın ilk yarısında 1,37 milyon tondan 2017’nin ilk yarısında 2,77 milyon tona çıktı. Çelik de ikili ilişkilerde önemli bir faktör. Söz konusu çelik artık hançer, tabanca ya da kılıç değil, ilk reaktörü 2023 yılında devreye girmesi beklenen Akkuyu gibi nükleer santral veya halen işletimde olan Mavi Akım ve hızla ilerleyen TürkAkım gibi boru hatları şeklinde karşımıza çıkıyor. Enerji alımına karşılık sanayii, tarım ve turizm alanlarında Türk işletmeciler için Rusya büyük bir Pazar sunuyor. Bu bağlar o denli güçlü ki, bir dönem Suriye kaynaklı anlaşmazlıkların estirdiği ters rüzgarları bile yenip iki ülkeyi ortak bir zemin ve çeşitli anlaşma konuları bulmaya zorladı.
Türkiye-Rusya ilişkileri denince ilk akla gelen konu muhtemelen doğalgaz ve bu alanda şimdilerde bir dönüm noktasına tanıklık etmekteyiz. 10 Ekim 2016 tarihinde İstanbul’daki 23. Dünya Enerji Kongresi esnasında Türkiye ve Rusya TürkAkım’ın hayata geçirilmesi için hükümetlerarası anlaşma imzaladı. Anlaşma, biri opsiyonel olmak üzere her biri yıllık 15,75 milyar metreküp kapasiteli iki paralel hattın yapımını öngörüyor. Ankara’yla Moskova arasında Suriye ve Kafkaslar gibi önemli konulardan biri olan TürkAkım, yıllar süren müzakerelerden sonra tarafların artık ortaklığa hazır ve hevesli olduğunun somut bir göstergesi olarak öncü bir konumda yer alıyor.
Boru hattı jeopolitiği son yıllarda uluslararası ilişkilerde sıcak gündem maddelerinden biri haline geldi. Her ne kadar uluslararası enerji ticaretindeki önemi azalıyor olsa da, boru hatları halen gaz değer zincirinin önemli ögesini oluşturuyor. Burada Türkiye ve AB gibi enerji ithal eden ülkeler için enerji güvenliği meselesinin arz çeşitlendirmesinde düğümlense de, aynı meselenin genelde enerji ihraç eden ülkeler tarafında talep çeşitlendirmesi olarak, özelde Rusya’da ise Avrupa’ya yönelik transit hatların çeşitlendirildiği olarak algılandığının altını çizmek gerek. Dolayısıyla, TürkAkım’ın Kuzey Akım 2 ile beraber Moskova’nın enerji transit risklerini asgariye indirmek için güzergah çeşitlendirme projelerinden biri olduğu unutulmamalı.
Rusya Devlet Başkanı Putin’in 2014 yılının Aralık ayında Ankara’ya yaptığı ziyarete Güney Akım’ın sonra erdiği ve yerine TürkAkım doğalgaz boru hattının önerildiğini ilan etmesi damga vurmuştu. Gazprom CEO’su Miller, Türkiye’ye Karadeniz’in altından 63 milyar metreküp kapasiteli yeni bir doğalgaz boru hattının yapımı ve Rus doğalgazının Türkiye-Yunanistan sınırına aktarımı için Gazprom ve BOTAŞ arasında mutabakat zaptı imzaladığını duyurmuştu. Ancak daha sonra projenin kapasitesi 31,5 milyar metreküp gibi daha gerçekçi bir düzeye çekildi. Şimdi projenin Rusya’nın Karadeniz kıyısındaki Russkaya kompresör istasyonundan hem Türkiye hem Güneydoğu Avrupa piyasalarına doğalgaz aktarması öngörülüyor. Boru hattının denizen altındaki kısmının yapımı ve mülkiyeti Gazprom’a ait. Hatlardan biri Türkiye iç piyasasına yönelik olarak inşa edilecek. Trakya kıyısındaki Kıyıköy beldesinde yer alacak alım terminaline bağlanacak besleme hatları için gerekli yatırımı BOTAŞ yapacak. Türk şirketlerin halen Batı Hattı üzerinden sözleşmeye bağladığı 14 milyar metreküp Rus doğalgazının 2020 yılına dek bu yeni altyapıya kaydırılması bekleniyor. Yine önemli miktarda doğalgazın ikinci hatla İtalya’nın yanı sıra tüm Güneydoğu Avrupa ülkelerine yönelmesi planlanıyor. İkinci hattın gerçekleşmesi durumunda Türkiye’nin ilk defa Rus gazında nihai kullanıcıdan aracı ülke konumuna yükselecek olması bu projeyi özgün bir konuma oturtuyor.
İkinci hat için 2017 yılının sonlarında boru hattının Türkiye topraklarındaki kısmını işletmesi için Gazprom ve BOTAŞ arasında %50’şer payla ortak bir iletim şirketi kuruluyor. Bu şirket ticaret ve pazarlama faaliyetinde bulunmayacak. Gazprom kapasitenin tamamını kullanma hakkına tek başına sahip olacak ve kendi doğalgazını Türkiye-Yunanistan sınırına bu şirket vasıtasıyla getirecek. Satış, pazarlama için Avrupa Komisyonu ile Gazprom arasında müzakereler sürüyor. Ancak gerekli anlaşmalar olmazsa, Gazprom doğalgazını Türkiye sınırlarının ötesine pazarlamakta zorlanacak.
Bulgaristan’la olan Güney Akım müzakerelerinde ilerleme sağlanamadığından, Gazprom AB sınırının güney cenahına TürkAkım boru hattı projesiyle ulaşmayı hedefliyor. Projenin Türkiye-Yunanistan sınırındaki bitiş noktasında, Rus gazı ya TAP’a (TAP’ın ilk 10 milyar metreküplük kapasitesine AB’nin 3. Enerji Paketinden muafiyet sağlandı, ancak kalan 10 mmk halen üçüncü tarafların kullanımına açık) ya da halen 6 milyar metreküp kapasitesi tam olarak kullanılmayan Türkiye-Yunanistan boru hattına bağlanabilir.
Türkiye-Yunanistan sınırını hedeflemek, AB piyasası bu noktadan itibaren başladığından makul bir seçenek. Gazprom doğalgazı Türkiye-Yunanistan sınırı ayrıca TürkAkım, TANAP ve teorik olarak ileride Irak, İran veya başka kaynaklardan doğalgaz tedarik edilecek çeşitli uluslararası projelerin kesişim noktasını oluşturuyor. Ne var ki, TürkAkım da dahil olmak üzere Gazprom’un bu projeleri hayata geçirmesindeki temel motivasyon, Ukrayna güzergahından kaynaklanan transit risklerinden kurtulmak.
AB-Rusya enerji ilişkilerinde Avrupa Komisyonu’nun tutumu ile AB mevzuatının Gazprom’un geliştirdiği yeni altyapı projelerine uygulanması gibi ciddi kısıtlar var. Baltık Denizi altından Kuzey Akım 2’nin inşası için Rus tarafı Avrupa Komisyonu ile görüşüyor ancak en son gelişmelerle ABD’nin Rusya karşıtı yaptırım yasası geçirmesi durumu daha da karmaşık hale getirdi. Ayrıca, yeni önerilen Doğalgaz Direktifi gibi Brüksel’in son dönemde attığı hukuki adımlar Rusya tarafından kendi ekonomik çıkarlarına karşı tek taraflı önlemler olarak algılanıyor. Moskova, söz konusu hukuki girişimler ve arz güvenliği söyleminin ardında ticari bir rekabette basitçe piyasa dışı yöntemler kullanma çabası görüyor. Bu bakımdan, AB’den Rusya’ya enerji alanında bir sınır çizme çabası söz konusu. Bu zor dönemeçte Moskova’nın bu sınırlandırma girişimini kırabilmek için bir karşı hamle geliştirmesi gerekiyor.
Avrupa Komisyonu, Doğalgaz Direktifinde 3. Enerji Paketi hükümlerini AB iç piyasası dışındaki ülkelerden Avrupa Birliği’ne doğalgaz tedarik edecek tüm ithalat boru hatları için geçerli kılacak bir revizyon çabası güdüyor. AB’nin iç piyasada uyguladığı enerji hukuku henüz ithalat boru hatları için geçerli değil, Avrupa Komisyonu da bu durumun bilincinde. Ancak yapılacak değişiklikler AB ortak pazarını etkileyen AB dışı doğalgaz altyapısına sahip olan tarafların faaliyetlerini tam olarak ayrıştırmasını ve üçüncü taraflara erişim sağlamasını gerektirecek.
Avrupa Komisyonu gerçekten hukuki esneklik mi yaratmaya çalışıyor? O halde seçimlik uygulanacak bu kurallar, enerji sektörünün siyasallaşması için altyapı hazırlayabilecek, bu da zararlı bir yaklaşım olacaktır. Genelde örnek gösterilen AB kuralları hızla değişen siyasi hesaplara göre bu kadar kolayca değiştirilebiliyorsa, Avrupa’nın muhataplarının bu kurallara güven olup olmayacağını sorgulamaları muhtemeldir. Avrupa Komisyonu kendi kurallarını siyasi şekilde yorumlamaya başlarsa, üçüncü ülkeleri ve hatta AB üye ülkelerini aynı şekilde davranmaktan kim alıkoyacak? Bunun sonucunda ikili ilişkilerini geliştirmeyi sürdüren Ankara’yla Moskova’nın önünde çok soru, az yanıt var.
Benzer şekilde, Brüksel’in Ankara’ya eşit bir ortak gibi yaklaşmaya niyeti olmadığına dair de yaygın bir kanı var, nitekim AB komşu enerji coğrafyasında bir başka Rusya’yla uğraşmak istemiyor. Brüksel, Türkiye’nin bu oyunda, örneğin Enerji Topluluğu’nun üyesi olması ve dolayısıyla enerji hukukunu AB ile uyumlaştırmasını, böylece kendi “enerji dünyasına” Avrupa kurallarıyla oynayarak dahil olmasını tercih ediyor. Hasılı, Brüksel Türkiye’yi sadece bir enerji koridoru olmaya ve doğalgaz piyasasını tamamen serbestleştirmeye zorluyor. Açıkça görüldüğü üzere Türkiye de bu talepleri kabul etmek konusunda aceleci davranmıyor ve zaten davranmamalı.
Öte yandan TürkAkım, Türkiye’ye Rusya ile ilişkilerini iyileştirmek için önemli bir katalizör olabileceğinden Türkiye için iyi bir fırsat sunuyor. Türkiye açısında bu proje onu bir doğalgaz ticaret merkezi yapmayacak olsa da, Rusya’dan ihtiyacı olan tüm doğalgazı doğrudan alma olanağı sağlayarak Rusya ve Ukrayna arasında oluşabilecek yeni bir enerji krizinden kaynaklanabilecek riskleri bertaraf edecek. Rusya’ya olan ithalat bağımlılığını ciddi oranda düşürmek kısa vadede mümkün görünmese de, Rusya doğalgazını Türkiye üzerinden ihraç ederse Ankara, Rus doğalgazının “nihai kullanıcısı” olmak yerine “aracı” olacaktır. Dahası, TürkAkım projesi, Batı ile ciddi problemler yaşadığı bir dönemde Türkiye’yi Rusya ile yakınlaştırarak AB karşısında önemli bir stratejik koz sağlıyor. Dolayısıyla jeopolitik açıdan TürkAkım Rusya’nın olduğu kadar Türkiye’nin de yararına bir proje.
Gerek Ankara gerekse Moskova’nın Avrupa Birliği ile ilişkilerine önem verdiği, ancak bu ilişkiden beklentilerinin Brüksel tarafında karşılık bulmadığını gördüğü açık. Bu bağlamda, Moskova ve Ankara’nın kendi başlarının çaresine bakıp kapsamlı bir enerji işbirliği geliştirmesi gerekiyor.
Yedi aydan kısa bir sürede denizdeki inşaatın yüzde 30’unu tamamlayarak son derece hızlı ilerleyen TürkAkım, bu işbirliğinin en önemli sembolü haline geldi. AB’deki hukuki belirsizliklerden ötürü boru hattının yapımının daha da hızlanması ve başka ikili enerji projelerinin hayata geçirilmesi mümkün olabilir.
TürkAkım’ı Neler Bekliyor?
TürkAkım’ın ilk hattının yapımının 2020’ye dek tamamlanması güç değilse de, İtalya ve Güneydoğu Avrupa doğalgaz piyasalarını beslemek için tasarlanan ikinci hat için mesele biraz daha karışık. Mevcut durumda ikinci hattın mümkün olması daha çok Rusya ile AB arasındaki uzlaşıya bağlı. Rusya’nın mevcut hukuki engellerden kurtulmak için Avrupa Komisyonu’yla anlaşmanın bir yolunu bulması gerekiyor. Dolayısıyla, AB-Rusya-Türkiye enerji üçgeninde çok boyutlu oyun devam ederken, TürkAkım’ın akıbeti de taraflar arasındaki genel geçer pazarlığa bağlı olacak. Birkaç farklı senaryo var:
TürkAkım’ın ikinci hattına yoğunlaşmadan önce Gazprom’un önündeki ilk seçenek, Kuzey Akım 2 doğalgaz boru hattının gerçekleştirilmesi için AB’den bazı tavizler almak. Kuzey Akım 2 (yıllık 55 milyar metreküp) artı TürkAkım’ın ilk hattı (yıllık 15,75 milyar metreküp), Gazprom’un yılda 70 milyar metreküp civarı doğalgaz gönderdiği Ukrayna Doğalgaz Transit Sistemini ikame etmek için yetiyor. Bu çerçevede eğer yalnızca ilk hat inşa edilirse TürkAkım yeni bir Mavi Akım olacak, yani yalnızca Türkiye iç piyasasını beslemek için Türkiye ile Rusya arasında Karadeniz altından ilerleyen iki taraflı bir boru hattı projesi olarak kalacak.
Gazprom’un ikinci seçeneği, her iki hattın da yapımına odaklanmak. Avrupa Komisyonu ile ikinci hattın yapımı için uzlaşmayı başarırsa, Türkiye mevcut anlaşma çerçevesinde doğalgaz ticaret merkezi değil, Rusya açısından bir enerji koridoru olacak. Öte yandan, Türkiye halihazırda TANAP projesiyle beraber Azerbaycan doğalgazı için enerji koridoru olmayı seçmiş bulunuyor. TürkAkım’ın ikinci hattının gerçekleştirilmesiyle de Rusya doğalgazı için enerji koridoru haline gelecek. Ukrayna örneğinde doğalgaz transit sisteminin tek sahibi olan Naftogaz aktarılan her birim doğalgaz için transit ücreti alırken, bunun aksine gerek TANAP gerek TürkAkım’da ne fiyat belirleme mekanizması ne de transit ücreti söz konusu.
Üçüncü bir seçenek olarak, Gazprom’la Avrupa Komisyonu AB doğalgaz piyasasına arz konusunda hiçbir uzlaşıya varamayabilir ve Gazprom Kuzey Akım 2 projesini gerçekleştirmek için gerekli izni alamayabilir. Bu durumda, Türkiye’de Rus ortaklığıyla Rus doğalgazının pazarlaması ve yeniden ihracından sorumlu yeni bir doğalgaz ticaret şirketinin kurulması bir alternatif olabilir. Bu halde Avrupa’daki alıcıların doğalgazı AB-Türkiye sınırından alması gerekecek. Bu durum Avrupa Komisyonu’nun kurallarına aykırı olmadığından AB mevzuatı bunu engelleyemez. Söz konusu seçenek AB’nin üçüncü tarafların erişimi konusundaki kurallarının etrafından dolaşsa da, bu sefer Gazprom’un bu seçeneğe razı olması kolay değil. Dolayısıyla şimdilik ilk seçenek daha olası görünüyor.
Türkiye-Rusya ilişkilerinin temel özelliği şu: Her iki taraf da birbirlerini Batı ile olan ilişkilerinde kullanılacak bir araç olarak görüyor. Bu yaklaşım ABD ile olan ilişkilerinde hala makul olabilir, ancak Ankara ve Moskova’nın uluslararası ilişkilerde ağırlığı giderek azalan AB olan ilişkilerinde koz olarak birbirlerini kullanmaktan vazgeçmeleri gerekiyor. Türkiye-Rusya ilişkilerine son yirmi yılda pragmatik bir işbirliği damgasını vurdu. Artık daha derin bir stratejik ortaklıktan söz etmenin vakti geldi. Ankara ile Moskova arasındaki ilişkilerin temel bileşeni olan doğalgazın burada öncü bir rol oynaması mümkün. Avrupa’da doğalgaz piyasasının geleceği kesin değil ve piyasa yapısı da dönüşüm geçiriyor. Rusya’nın tedarik, Türkiye’nin transit rolü düşünüldüğünde, Avrupa’daki değişen doğalgaz ticaret yapısı çerçevesinde daha aktif bir rol oynamak konusunda iki ülkenin çıkarları giderek yakınsıyor. Bu bakımdan, Türk ve Rus şirketleri arasında Avrasya Doğalgaz Ticaret Merkezi olarak adlandırabileceğimiz, Türkiye’de kurulacak ve ortak işletilebilecek bir doğalgaz ticaret merkezi her iki ülke için geçerli bir seçenek olabilir. Belki bugün böyle bir projenin uygulanabilirliği uzak bir düşünce olabilir, ancak enerji oyunu önceden kestirmesi güç bir oyundur. Gelecekte bu oyuna Azerbaycan da katılabilir. Böylece Azerbaycan, Rusya ve Türkiye arasında, özünde enerjinin yattığı yeni bir jeopolitik üçlü şeklinde ülkelerin uluslararası sistemdeki önemini daha da artırması mümkün. Bu anlamda, TürkAkım’ın hayata geçirilmesi için imzalanan hükümetlerarası anlaşmanın yalnızca bir boru hattı projesinden ibaret olarak kalmayıp Rusya ve Türkiye arasında stratejik düzeyde yeni bir başlangıcın habercisi olarak görülmesi de gerçekçi bir yaklaşım olacaktır.
(*) Dr. Danila Bochkarev, Doğu-Batı Çalışmaları Enstitüsü Kıdemli Araştırmacısı
(**) Dr. Volkan Özdemir, Enerji Piyasaları ve Politikaları Enstitüsü Direktörü